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对行政公益诉讼之公共利益的解析

一、公共利益与公民个人利益

  公共利益与公民的个人利益是密切相关的,两者虽然在现实生活中存在着矛盾与冲突,但是其本质是一致的,两者是一对有着统一和冲突的矛盾复合体。马克思主义经典作家关于人与社会关系的深刻论述为我们全面、系统地理解公共利益与个人利益的关系提供了有力的理论上的重要支撑。人是社会的人,社会是人的社会,所以应当避免把社会当作抽象的东西与人对立起来。


  公共利益与个人利益的一致性。曾有学者认为,公共利益就是公民个人利益的某种组合,并最终体现于个人利益;公共利益表达为个人利益的方式是多种多样的。公民对个人利益的追求和实现对于公共利益的增加是有益的。公共利益实现的最终极目标亦是每一个公民个人利益的实现。一方面,没有公共利益为背景,个人利益是难以实现的;另一方面,公共利益以个人利益为基础,其确立和保障的最终目的是实现和增进个人利益。


  公共利益与个人利益的冲突性。公共利益形成并脱离于个人利益,具有相对的独立性,并且公共利益不可能被某一个公民个人所独享。在社会实践中,国家为了社会的整体利益,维护公共利益,甚至会限制或剥夺个人利益,从而造就了公共利益与个人利益的现实冲突。但是,冲突的存在一定程度上为公共利益与个人利益之间的协调创造了可能性。


  二、公共利益与政府利益


  许多人将政府利益等同于公共利益,混淆了政府利益与公共利益的关系,理所当然的认为政府所代表的即是社会的公共利益。但是公共利益与政府利益之间的关系似乎并非如此简单。作为“社会管理人”的政府并不天然地代表着公共的利益。国内学者中有的认为政府代表了公共利益、组织利益以及政府组织成员的利益;还有的学者则认为政府利益仅仅是政府组织及成员的自身利益。而笔者认为,政府利益及政府自身的利益,它包括政府系统的利益及公共利益、政府部门的利益及政府成员的利益三个层次。不管是何种理解,政府利益都不能简单地与公共利益画上等号。


  当政府的行为能够立足人民群众的利益,出发于人民群众的利益时,政府利益就可以同公共利益的方向保持一致。相反,如果政府不能以人民群众的利益为立足点和出发点,自作主张,肆意妄为,就必然会与公共利益的旨趣背道而驰,而遭到人民群众的对抗。需要注意的是,如果政府以公共利益为名获取部门利益甚至个人利益,那么公共利益与政府利益的冲突的存在不可避免。


  三、公共利益的界定及标准


  公共利益是各国在法律范围内普遍使用的概念。着名公法学者陈新民教授曾指出,公共利益可以说是一个用以构架公法规范体系及公权力或国家权力结构的根本要素或概念。但是对于这样一个具有普适性的概念却没有哪个国家的法律对其概念有明确的规定。公共利益最早可以追溯到古希腊。古希腊特殊的城邦制度造就了一种整体国家观,与此相联系的便是具有整体性和一致性的公共利益。


  公共利益难以界定一方面是由于公共利益的受益对象即享有公共利益者的范围难以确定。有的学者曾经提出一定地域内的大多数人的利益足以形成公共利益,但是这实际上是把公共利益局限于一定的范围内,更不能解释超越一定区域的人们的共同利益。另一方面还因为公共利益具有流动性,不同时代,公共利益的内容必然存在很大的区别。但是尽管这样,仍不能阻挡人们对公共利益内涵的探索。


  第一,公共利益必须具有公共性。具体表现为涉及地域的广泛性、享有公共利益者的普遍性。公共利益所必须具备的这种公共性亦可称之为“公共精神”,它孕育于现代市场经济和公民社会之中,属于社会最基本道德和价值的东西。对民主、自由、平等、秩序等人类社会最基本价值目标的追求是其标志之一。


  第二,公共利益必须具有相对的利益重要性。公共利益是相权衡比较的利益,并非绝对的利益。对公共利益的界定必须承认公共利益是相比较而得出的利益;公共利益不应是始终绝对优先和主导的利益。公共利益的相对重要性是指其明显大于个人私益并被一定区域的人们所共同认可。需要注意的是,鉴于公共利益的这种相对的重要性而对个人利益进行限制时,不许确保这种限制在最小的范围内,是一种对个人利益最小范围、最小损害的限制。不能机械的把公共利益绝对凌驾于个人利益之上,否则也是违背公共利益正当性精神的。


  第三,公共利益必须是现实性的利益,而非抽象性利益。公共利益应当是与公众联系密切,公众能够切身体会和感受到的,有实质性内容的直接利益,而不能是虚无缥缈、可望而不可即的。如果我们长期把公共利益置于间接地抽象利益比如招商引资、城市形象等等,势必造成社会公众对公共利益认知的冷漠,以至于从根本上动摇而不是维护公共利益。


  第四,公共利益必须通过法定的正当程序来实现。这是公共利益得以实现的程序保证。失去了对程序性的规定,公共利益毫无实现的可能性和公正性。

 


【作者简介】
李燕,宪法学与行政法学硕士,山东人,现就职于扬州市邗江区人民法院。

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