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农村土地行政案件成因及对策

近三年来,商河法院共受理行政诉讼案件171件,其中涉及农村土地的行政案件20件,占受案数的11.7% 。被告行政机关因行政程序违法和事实证据不足而败诉的2件,占10% 。受理非诉执行案件381件,其中土地行政处罚案件166件,占43.6% 。申请人因事实证据不足和主要程序违法而被裁定不予执行的3件。从数字上看,法院受理的农村土地行政诉讼案件和非诉行政执行案件数量逐年增多,为有效化解和降低此类行政纠纷产生的几率,加强对行政执法活动的指导,结合审判实践对此类案件的成因进行分析并提出建议。

    一、法院在审理和审查涉及农村土地行政登记案件及行政处罚案件过程中发现的问题。

    (一)土地行政登记案件存在的问题

    1、登记档案丢失。由于当时的登记档案由各自的乡镇政府管理,因乡镇合并等原因,造成档案管理不善而丢失。因此造成法院对被诉具体行政行为的合法性无法审查。

    2、“交叉重叠”问题。对两个以上村民所办理的证件有相互交叉重叠的地方,为交叉部分互争使用权,从而引发侵权纠纷。

    3、历史遗留问题。一些村庄在1985年前后,农村统一规划时,没有进行村镇统一规划或规划不彻底,多次规划,多次颁证,有时处理还相互矛盾,起诉到法院后,主要因为时间长,政府对此没有规划确权,法院处理难度大。

    4、老房产的所有权与新的宅基地使用权的冲突问题。在农村仍然有一部分村民的老房产所占用的宅基地没有办理使用权证。且这些建筑物未经合理规划,与现行的村镇规划格格不入,按新的规划而需要拆除。于是,在办理新宅基地时,就将这些老房产所占用的土地使用权划给了他人。

    5、现宅基地使用情况与土地登记不符。由于村庄规划等原因,部分村民现使用的宅基与原来已经登记的旧宅基不符。

    (二)此类土地行政处罚案件存在的问题

    1、对正在建设的违法建筑,只下达责令停止违法行为通知书,对当事人继续建设的,没有采取必要措施,到申请法院强制执行时,违法建筑已经形成,给工作造成很大的难度。

    2、法律文书送达方面。

    (1)当场送达,当事人拒绝签收的,进行留置送达,只是本机关几个工作人员在送达证上签字,不写当事人拒收理由,不依法邀请基层组织有关人员等签字证明。

    (2)、当事人外出,将法律文书送给邻居或未成年的子女,送达给不生活在一起的父母姊妹,有的甚至张贴在当事人的角门上。

    (3)将法律文书送达给村干部,村干部无法证实已送达给当事人。

    3、对于一些情节复杂或者重大违法行为给予较重处罚的案件,没有经过行政机关的负责人集体讨论决定。

    4、2012年1月1日《中华人民共和国强制执行法》实施后,没有按照该法规定,在申请法院强制执行前,履行催告程序。

    二、农村土地行政案件存在问题的成因。

    1、政策落实不到位。1985年前后,中央下文要求进行农村统一规划,将影响村民多年的四至不清问题彻底解决,避免村民为宅基地造成矛盾,但一些乡镇及村庄落实不彻底,或没有落实。2、个别村组干部法制观念、群众观念淡薄,在亲情面前总是想方设法谋私利,办证时不事实求是。个别乡干部办事不认真,对请求审批的宅基地不亲自到现场查勘,往往一批了之,致使个别农户的宅基地出现交叉重叠。3、对违章建筑制止不力。村组干部对村民在自家临路承包地内建房不及时制止,不及时向上级反映,待房屋建成后主管部门再主张拆除难度大。4、个别群众法制观念淡薄,明知自己的行为不对还一意孤行。且人云亦云思想严重,见别人违章建房没人管,自己也违法建房。5、村庄规划不彻底。大部分村庄前任村委会班子与后任村委会班子在村庄规划时不统一,意见不能予以衔接。村委会分给村民新宅基地后,旧宅基没有依法收回,造成宅基交叉或重叠的情况。

    三、农村土地行政案件的对策及建议。

    (一)加强组织行政执法人员到法院旁听行政诉讼案件的审理,促使行政执法人员从中吸取教训,提高依法行政水平。

    (二)加大法制宣传,提高“人多地少、节约用地”的意识。要加大土地利用的宣传教育。教育广大群众认识人口、住宅、耕地、粮食之间的关系,增强珍惜土地意识,教育广大干部和群众,用地要依法、建房需审批、违法受处罚,使人们逐步形成节约用地、依法用地的社会风尚。

    (三)建议各乡镇将1992年以来特别是村庄规划之前登记的宅基地进行调查核实,不管是否有无土地登记档案,只要村民持有土地使用证,且现使用面积与土地使用证的面积不相符的,由村委会写报告,经乡政府审核,报县土地登记部门批准,注销土地登记并收回土地使用权证书。

    (四)切实强化土地管理职能,加强农村宅基地审批管理。完善农村建房规划,严格控制占用耕地,农村住宅的改建、扩建和选址新建,要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地,严格控制占用耕地。

    (五)加强源头治理。土地违法案件,其违法行为都有一个从开始到结束的较长过程,违法建筑物所在地的村、乡镇对违法行为具有掌握第一手违法信息的优势。如果在违法行为刚发生时,基层干部能及时制止并进行教育,就能防止“生米煮成熟饭”的现象,不但能降低以后的行政执法成本,也能大量降低进入司法执行程序的案件。所以,要充分发挥村、乡镇的基层优势,加强对行政违法案件的前期预防和治理工作,切实做到“发现得了、发现得早、处理得好”,尽可能将土地违法行为处置在违法行为的初始阶段。

    (六)对于发现的土地违法情况,《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定,“……(县级以上人民政府土地行政主管部门)责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止……”根据此规定,如当事人继续建设的,国土部门可以采取必要措施,以防止违法建筑形成后难以执行的后果。

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